4)從殖民政府到特區政府


殖民地管治

要談香港殖民地時期的政治,實在有太多的問題要問了-- 為什么一個所謂西方的民主政權管治了香港近百年,卻沒有給香港帶來民主,最起碼是“西方式的民主”?到底是殖民地政府不給,還是香港人根本就沒有訴求,或根本就不要呢?為什么到八十年代中后期,才有越來越多要求民主的聲音?是何因素使到香港在這期間開始有這种政治的覺悟呢?如果香港人不是天生的后知后覺或天生政治冷感,哪又是什么原因呢?另外,相對于東南亞的發展中國家以及那些被管治的殖民地,香港的政治是相對穩定的,到底為什么呢?這些問題正是我們這節課將討論的。

 

  1. 兩种流行的解說

1.金耀基--行政吸吶政治 (the administrative absorption politics)

認為港英歷來重視把社會中精英或精英團体所代表的政治力量,吸收進行政決策的政府机制里面,賦予統治權力以獲得香港人的認受性。這种港英和華人精英“共治”的政治形式是香港政治安定之謎,亦是戰後英國殖民地統治成功的地方。

根據金耀基的說法,行政吸納政治是指一個政府主動將政府外的政治力量吸收到政治制度中的過程。要言之,在這個過程中,政府把社會中精英或精英團體所代表的政治力量,吸收進行政決策結構,因而獲致某一層次的“精英整合”(elite integration),此一過程給統治權力賦以合法性(金耀基 1986:6),也減少了政府外反政府聲音出現的可能性。

合法性(或譯認受性或正當性)(legitimacy)是政治學中的一個重要概念。簡言之,認受性是指政權的統治被被統治者視為有合法權威的正當政府。舉一反例,明朝為清朝取部代,部分明朝遺臣認為清政府並不是有正當性的政府。政府的認受性可以由不同渠說道取得。在古代社會,認受性可以由傳統賦予,如君權神授,父傳子等。在現代社會,認受性可以由選舉或符合法例取得。在獨裁政體,領袖個人魅力也可以是認受性的基礎。

行政吸納政治可以分為“形式的”(formal)及“非形式的”(informal)兩個面向。金耀基指出,香港的議會及半議會組織 行政局和立法局及市政局及文官系統是構成前者的兩項重要元素。雖然香港的政制將最高的政治、經濟及軍事權力集中在港督身上,但行政局及立法局對港督的決策仍有一定的影響力,因此能在兩局中佔有一席,除了表明其人的社會地位得到確認外,還一定程度參與了對香港的管理,也即是分享了小部份英國統治者的政治權力。

非形式方面,縱然議會可以吸納部份新舊精英,但議會位置畢竟有限,因此香港政府在二之大戰前已建立起一個廣泛的諮詢綱絡。80年代初期,港府已設有超過320個諮詢委員會(金耀基 1986:11)。憲制史家G. B. Endacott形容這種諮詢制度為“商議型政府”(government by discussion)。正如金耀基所言:「整個地說,香港行政這個諮詢性的制度設計,使政府對社會的意向有更敏銳的反應,因而能化解許多潛在的衝突,同時,也使香港政府不至孤傲地脫離社會,形成一個閉銷的集團體」(金耀基,1986:11)

行政吸納政治能成功地將社會精英吸收到支持政府的陣營堙A但明顯地忽略了中下層的聲音及意見。直至6667暴動後,政府才在685月成立“民政署”(District Office)及開始推行“民政主任”(District Officer)制度,以提供資源協助各社區解決地方問題,及主動搜集居民的意見,向政府匯報。金耀基指出此項改革為行政吸納政治向草根階層的廷伸(1986:14)

2.劉兆佳--低度整合的社會-政治制度(minimally-integrated socio-political system)

劉兆佳的功利家庭主義

主要面向

內容

基本價值觀

強調物質利益及即時的回報;只有短期計劃,缺乏長遠目標;重視社會穩定。

個人與家庭關係

認為家庭較社會重要;但個人與家庭的關係仍是以功利考慮為先。

個人及家庭與

其他群體的關係

認為應盡可能避免與其他人衝突(即使個人或其家庭因而要吃小虧);若有利益上的需要,與外人保持關係仍是容許的;在行為上,為了減少與外界接觸,很少人參與志願團體;即使在參與者當中,很多也是因為個人利益或家庭利益才參與。

個人或家庭與

社會的關係

視香港為謀生的地方,很少想及要改革香港社會;對於香港卻缺乏強烈的認同。

個人與政治系統的關係

認為自己無法改變社會及影響政府政策;政府的角色在於維持社會穩定,而不是建立民主及公平的社會;對選舉亦相當冷淡。

 

劉氏認為英國人控制香港官僚体制,壟斷政治決策權,不接受華人社會力量的干預; 而港英政府則不直接干預華人社會。至于華人社會,基本上是一個以家族群体為中心的集合体,以功利家庭主義為行為規范,將家庭利益(首先是物質利益)置于社會利益之上;同時,對於劉氏來講,中國文化中對統治權威的順服依從的性格特質使得華人社會基本上是內向的、分散的、政治動員的潛力极低,對港英政府的管治沒有构成威脅,因此它与港英官僚体制可以适應,和平共處。此外,雙方還有共同的目標,就是謀求政治和社會穩定和繁榮底下的經濟發展,故使得雙方為了這目標和平共處。

另外,劉与其他學者如Miner等共同認為的另一原因是早期香港的居民大部分都是由大陸移居的華人,其中大部分是男性壯年,以營利謀生為目的,在賺夠錢后回鄉。普遍存有“移民”心態,在香港只是暫借的時間、暫借的地方。故只希望港英政府能維持治安,保証穩定的經商環境,很少愿意參与政治。

以上兩者的分析你是否同意呢?到底這樣的論述會有什麼危險呢?它合理化了一種怎麼樣的社會現實呢?


)香港的政制發展

  1. 前期殖民地管治 1941
  2. 地方行政的醞釀

  1. 地方行政的确立

三)香港民主化的進程

重要問題:什么是民主?為何英人管治香港這麼久一直都不在香港推行民主制度呢?香港人到底要不要民主呢?香港人要什么樣的民主?誰能決定?政府是誰的政府?誰能決定誰是香港的領袖?你自己的定位是什么?你要誰為你講話?

  1. 政治的角力場:代議政制与選舉政治
  1. 標簽的年代:親中与民主派

特區政府的管治

  1. SAR 政府的成立

80

80年代的政治發展

80年代的香港政治是充滿急劇變化的年代。一方面,承接著70代社運發展,壓力團體開始在港形成,並在選舉中嶄露頭角,在建制中覓得位置。

其次,中英就香港前途的談判及其後的協議為香港政治發展投下了新的變數。由於中英雙方決定在97年移交香港主權,因此有關未來政制的模式便成為政治發展的另一重要線索。

背景

1842年,清朝與英國爆發第一次鴉片戰爭,清朝戰敗,簽訂“南京條約”,割讓香港予英國。及後,清政府在第二次鴉片戰爭(1860年)及1898分別再割讓九龍半島及租期新界99年予英國。由於這個關係,到了1997年新界的租借期將會屆滿,故此,70年代中後期,已經有商界人士要求港英政府與中國政府商討“續約” 即延續英國在香港的統治。

過程

19829月,英國首相戴卓爾夫人訪京,中英兩國就香港前途談判由此正式展開。由於英國並不想放棄在港的統治,而中國則堅持中方要收回香港主權,因此雙方在談判期間曾有非常激烈的政治鬥爭。英方最初的立場是清朝與英國簽訂的條約仍然有效,因此香港島與九龍半島的主權屬於英國。中方則堅持不承認列強與清朝簽訂的不平等條約。稍後,英方又提出主權換治權的立場,即是英方承認中方擁有香港的主權,換取中方讓英方在97年後繼續在港的統治。

最後,英方讓步,承認中方擁有香港主權以外,還承諾在97年後結束在港的統治。終於,經過22輪的談判,中英在19849 月簽定了“中英關於香港問題聯合聲明”(簡稱“聯合聲明”)。

結果及影響

聯合聲明規範了1984年至1997年(稱為“過渡期”)政權交接的過程,也體現了中方收回香港主權的政策原則,對香港政治發展影響深遠。聯合聲明主要有以下重點:

根據《聯合聲明》,英國在港的統治將在1997年結束。由於這個變化從根本上改變了香港政治秩序既有的遊戲規則,故此必然帶來很多重要的轉變。簡言之,以港英政權為核心建立起來的政治架構亦時日無多。可以說,從那時起(甚至廷至回歸後),香港社會仍在尋求一套新的政治秩序。

壓力團體的興起壓力團體興起的原因,可以從內因及外因兩方面來討論。

內因方面,壓力團體政治某程度上是70年代社會運動的延續和深化。首先,壓力團體的成員及領導大部份都是70年代學生運動及其他社會運動的骨幹分子。其次,部份壓力團體其實是由70年代的社運組織發展而成的。另一方面,70年代的社運參與者逐漸發現,民生及各種社會問題並不僅是由政策失誤或資源錯置所引起,而是涉及政治體制能否反映及顧及大多數人意願這一根本問題。故此這些團體逐漸也希望透過改變殖民體制來達成社會改革的理想。

外因方面,中英關於香港前途的談判歷時兩年,其間香港各界不斷提出關於香港未來的方案。基於政治鬥爭的需要,中英雙方都或明或暗地鼓勵不同的利益團體參與這場討論。不少早期的壓力團體就是在這時期誕生,例如香港觀察社、新香港學會、太平山學會及匯點。

此外,港英政府在80年代初引入的一系列政治改革,其中一項就是成立區議會。根據劉兆佳與關信基的研究,在1985年第三屆區議會選舉中,壓力團體支持的候選人共有50名當選,佔全體當選區議員的21.1%,在部份區域,如港島東區、港島中西區、旺角區、葵青區及屯門區,壓力團體支持的候選人成功當選率達30%或以上(Lau and Kuan 1985:32)。由此可見,壓力團體已是一股不可小覷的力量。

總之,正如呂大樂說:“若針對香港的特殊情況,我們得承認壓力團體政治一詞有其特別的含義:它代表一種在殖民地制度堶l生出來的政治活動,一股政制外的,來自民間的反對派政治力量”(呂大樂 1989:3)。

代議政制及區議會

1981,港府推出“地方行政改革白皮書”(White Paper: District Administration in Hong Kong),建議成立“區議會”(District Board),有權就地方事務向政府表達意見及撥款舉辦地區活動。第一屆區議會成員由政府委任,任期短,屬過渡性質。

第二屆區議會選舉在1982年舉行,民選議員佔三分之一,其餘為官員及委任議員,投票選民達37.9%。由於區議會具有一定民意基礎,政府曾要求區議會討論聯合聲明,以增加文件的認受性。第三屆區議會選舉在1985年舉行(投票率為33.5%),官員不再出任區議員,民選議員佔比例增至三分之二,區議會主席由議員互選產生,區議員更可互選十名議員進入立法會。區議會的重要性明顯增加。可是,自從立法會在1988年引入間議及在1991年引入直選後,區議會的重要性明顯下降了。

由於議員較易獲得政府資訊,並擁有一定的知名度及資源,因此成為社區政治中的新力量。例如,1985年成立的“關注公屋富戶問題聯委會”,參加的議員辦事處就有23個,佔所有團體會員的41.1%1986年成立的“檢討公屋租金政策聯委會”,議員辦事處佔團體成員的33.3%(共16個)。可見,議員已逐步取代居民組織,成為社區政治的發動者及中心(黃燕玲,1988:10)。

總的來說,區議會的貢獻四方面(梁袓彬 1988:18):

基本法與八八直選

為了進一步發展代議政制,政府在198411月推出“代議政制白皮書”(White Paper: The Further Development of Representative Government in Hong Kong ),提出“要在政府中央階層逐步建立一個更直接向港人負責,而又穩固立根於香港的化議政制”,並建議1988年在立法局引入部份議席直選。代議政制(representative government)就是以選舉方法選出代表處理政治事務的制度,是一種間接民主制。

此舉引起了中方的極大抗拒。根據中方的設想,97主權移交是英方還政於中,而不是還政於民,還政於民的工作應由中方在97後進行。中方又認為,任何政制改革應與基本法銜接,因為這牽涉到政權過渡的問題。故此,英方任何改革都應先諮詢中方,獲得肯首後方可推行,是為“政制銜接”論。

基本法的制定於1985年正式展開。857月,全國人大常委議決成立基本法草擬委員會(草委會),成員有58人,其中23人來自香港。為了吸納社會人士的意見,也同時成立基本法諮詢委員會(諮委會)。

85年至90年基本法定稿期間,社會人士對基本法的內容發生過很大的爭論,其中有兩個焦點。其一為政制應是立法機關主導還是行政機關主導的問題。其二為未來立法會應如何組成,普選議席應佔多少。

由於“代議政制白皮書”曾建議1988年開始在立法局引入直選,因此基本法的爭論也同爭取88直選運動聯結起來。爭取88直選的團體在建制外組織了“民主政制促進聯委會”(其中成員多為社運團體及壓力團體),在草委會中又提出各種方案,希望加快民主步伐。這些團體及人物被媒體稱為“民主派”。因為中方強烈反對88直選,而港英政府又認為市民並不要求88年有直選,故88直選最後被否決。事實是,此時英方已接受了中方的銜接論,因此在外交上已與中方達成默契,將直選推遲至91年才舉行。

另外,在草委會及諮委會中也有人對直選持保留態度,希望不要快速地在香港引進直選,以免引起政治動盪,由於持這種觀點的人士多有工商專業背景,因此被稱為“工商派”或“保守派”。最後,草委及諮委會中也有人試圖協調民主派與工商派的意見,因此被稱為“中間派”。

三派在草擬基本法期間曾經提出不同政制方案,重點都放在立法會的組成及直選的比例上;加上其他團體及人士提出的方案,內容頗為複雜及專門,此處不贅。不過,有兩個專有名詞由於是瞭解基本法及香港政治發展的重要工具,因此宜在此處略為介紹:

民主化

由以上的發展可見,80年代香港政治發展最終都被歸結到民主化(democratisation)的問題上。一方面,內部的社會力量令政治制度有需要進一步開放來吸納民眾的意見。另一方面,前途問題的出現令部份港人相信,政制民主化是保障香港生活方式的最佳制度保障。質言之,民主化就是要在政治制中引入人民參與,讓民眾的意願成為政策制定的基礎。在現代社會中,民眾的意願通常由定期及公開的選舉表達。

我們可以借用雷競璇的話來總結香港民主化的獨特性:「自英國人統治香港以來,選舉一直是無關痛癢的制度,只是到了八十年代初,當香港政府要發展一套代議政制時,選舉才逐漸成為香港的一項重要制度,而代議政制的出現,則與中國政府要在1997年收回香港主權有直接關係,這就令到選舉具備一層甚為特殊的意義,即通過選舉以建立一個具有民主成份的代議政制,以保了障港人的生活方式和安定繁榮,同時由於香港和中國內地的重大差異,通過選舉來建立一個具有民主成份的代議政制,也就成為落實一國兩制、高度自治的主要手段」(1995:239)。

以下是一項1990年進行的調查的部份結果:“就對政治改革而言,香港華人幾乎可以分成人數相等的兩派。43.1%的被訪者希望保存現有的政治體制,但38.5%則認為現有政制需要改革。就民主改革而言,佔絕大比例的被訪者(74.4%)認為政制民主化應該是循序漸進的過程...只有33.1%的被訪者認為香港有很大機會成功推行民主政制”(劉兆佳 1993:265-6)。

一直以來,香港市民對民主化的興趣似乎不大,例如97年以前的選舉的投票率一般只有百分之三十至四十。有人認為是因為香港人對政治冷漠,故對選舉提不起興趣,民主化因此不能在港快速進行。也有人認為是因為中英兩國對民主的壓制,因此民主化受阻。你同意嗎?以上的調查資料可以支持你的說法嗎?可以有其他資料支持你的看法嗎?


90年代的政治發展

90年代的香港政治變化主要由兩個因素驅動,其一為立法局部份議席引入直選及政黨的形成,其二就是97年的政權交接及有關事項。


背景

基本法在90年拍版定稿,雖然並無規定9195年的直選議席數目,但由於英方已接受了銜接原則,因此直選議席的數目實際上是雙方妥協的結果。根據中英雙方的構想,91年立法局會引入18席直選,95年會增至20席,該屆立法局更會過渡成為首屆特區立法會。到了第二屆特區立法會,直選議席數目會增至24席,到了第三屆特區立法會,直選議席將增至30席,佔整體議席半數。此後的政治發展將由表基本法規定在2007年舉行的政制檢討決定。

過程

91年,香港舉行了開埠以來首次中央議會的直選,共選出18名議員。該次選舉中,民主派政團,如“香港民主同盟”(港同盟)及“匯點“表現出色,聯手共奪得14個議席。相反,左派支持的候選人則全軍盡墨,有人認為選民因不滿中央政府強行鎮壓89民主運動,因此抗拒左派候選人。95年立法會選舉,民主派繼續奪得多個議席,而左派亦初嘗勝果,另外代表工商界聲音的自由黨主席李鵬飛也在新界東選區勝出。

95年的選舉是按著最後一任港督彭定康的政改方案進行的,該方案是彭定康92到任後提出的。由於中方指其建議違反了中英兩個的協議及基本法的規定,因此拒絕讓95年的立法局過渡成為首屆特區立法會。為了抗衡英方,中方首先在93年起陸續在港委了大批港事顧問及地區事務顧問,爭取社會精英及地區領袖的支持。同時,中方更在95成立特區籌委會預備工作委員會(預委會),提早開展接收政權的準備。此外,為了填補立法會未能過渡產生的法律空,中方也97年成立了“臨時立法會”(臨立會),以取代95年選出的立法局。臨立會的任期隨著第一屆特區立法會在985月選出而結束。

影響

選舉政治的出現的影響可以分三方面來談。

立法機關的直選也改變了香港政制的運作模式。以往由於立法局的議員全由委任產生,因此意見一般較接近政府,因此政府政策都可以順行推行。直選議員的出現根本上改變這個遊戲規則,是香港政治發展的一個重要的理程碑。

從政府的角度看,這些轉變顯然令政策制定過程更困難,因為直選議員有不同的權力來源,不用依賴政府委任來獲得權力。這樣一來,政府對議會的控制力顥然削弱低了。換句話說,政府制定過程中就要考慮更多不同且可能互相矛盾的聲音及意見。

為了獲得議員的支持通過法案,政府的政策便要滿足到議員的要求。政府官員於是採用了不同的方法以取得立法會的支持。以數次政策爭論為案例,文章指出政黨及直選議員的出現令議會的功能有所轉變。同時政府官員為了爭取議員的支持,也會作出一定的讓步及妥協。文章較詳細地記錄了這些討價還價的過程及其中的轉變,因此有參考價值。

由於這個轉變,引入直選後的議會題然比以前多了黨派間及黨派與政治的爭辯。對於某些人來說,這等同於議會已有“共識政治”走向“對抗政治”。

引入直選另一明題影響是促成了政黨的出現。其實有由80年代壓力團體參選區議會開始,香港已有團體參政的歷史。但基於種種原因(包括中方對政黨政治的恐懼),這些團體最後都沒有發展成一個全港性的政黨。1990年,民主派成立港同盟,積極派成員參選,內部又建立規章制度,初具政黨規模。

由於議會討論很多時牽涉很多不同層面的問題,因此以一人之力未必可以完全應付得來,而政黨正好提供了這方面的協助。加上政黨投票取向一致,因此有比獨立議員更大的討價還價的籌碼。

香港第一個正式以政黨名稱出現的政黨是94年成立的自由黨。自由黨前身為啟聯資源中心,是工商界立法局議員及委任議員的合作機制。其後,港同盟與匯點合併成為民主黨,並在95選舉中取得佳績而成為本港第一大黨。部份左派人士則在93年成立“民主建港聯盟”,以開明左派的形象參與直選,取得一定成果。現時較為活躍的政黨還包括“民主民生協進會”(民協)、“香港協進聯盟”(港進聯)及“前線”。

直選及政黨的出現也使人關注到選舉制度的問題。選舉制度規範選舉如何進行及如何決定選舉結果。現時主要有三種通行的選舉制度。第一為簡單多數制,即候選人中得票最多者當選,此制在英美實行。第二為比例代表制(proportional representation),即議席應以參選黨派的得票率來分配(具體方法五花八門),以便更好地反映社會上不同的聲音,此制主要在歐洲國家實行。第三為混合制,即同時實行兩種制度,如德國。

香港在9195選舉時實行的是簡單多數的制度。不過,在第一屆特區立法會選舉中卻採用了比例代表制。由於不同的選舉制度可以產生不同的選舉結果,因此每一次立法局討論選舉制度的時候,都會引起各黨派的激烈爭論。此外,選舉制度更換頻繁,容易令選民無所適從,亦不利民主制的穩定發展。


回歸後政治發展初探

199771日,香港特別行政區政府正式成立,首長為行政長官董建華,其餘各主要官員皆由港英政府順行過渡到特區政府。回歸後,轉變較大的是區議會恢復了委任制及臨時立法會取代原立法局。除此以外,政權移交大致平穩。


對回歸後香港政治發展最有影響力的文件無疑是香港的小憲法基本法。基本法對政治發展的規範中有兩點是特別值得注意的。首先,基本法附件規定了立法會的構成方法的轉變(見表 0-1)。同時,基法本附件也規定了第一屆及第二屆行政長官的選舉辦法。根據這個規定,第一屆行政長官由400人組成的選舉委員會選出,第二屆則由800人組成的選委會選出。換言之,到了2007年,香港便需檢討未來政制如何發展。

-1 -1 立法會的構成

 

直選議席

功能組別

選舉團

第一屆(19982000

20

30

10

第二屆(2000-2005

24

30

6

第三屆(2005-2010

30

30

0

事實上,到了2007年,基本法也規定了要對政制進行檢討,其中重要議題包括:行政長官應否由直選產生及立法會直選議員的比例應否增加及如何增加。


基本法的政治設計是以維護行政主導為目標。所謂行政主導(executive-led)就是行政機關對政策決定及制定有相對於立法機關大的權力,而立法機關的權力則受到較大制肘。其實,上面提到金耀基及劉兆佳的研究已指出港府權力集中在少數官員手上,因此基本法只是將這個情況延續下去。

這個目標主要由兩項制度安排來達成。

第一,當議員要對政府提出的議案作出修訂時,必須分成兩組投票(其中一組由功能組別議員組成,另一組由直選及大選舉團組別議員組成),議案要在兩組都獲得過半數通過(附件二)。這樣就令到議員修訂案獲通過的難度提高。事實上,回歸後也出現過修訂案的總票數過半數,但在不能通過分組點票的情形。

第二,議員提出個人條例草案(private members bill)的權力曾經是議員迫使政府讓步及與政府談判的有力武器,回歸後,基本法對此有較嚴格的限制,規定議員的提案不可“涉及公共開支或政治體制或政府運作。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意”(第74條)。因此議員提出我私人議案的權力大受削弱。

因為基本法規定下的立法會,政策制定權力極之薄弱。同時比例代表制進間接令立法會出現較多黨派。因此議員並無誘因與其他派別的議員進行談判及政治妥協,這令到議員間缺乏協調的機制及傳統,議會的利益整合的功能也得不到發揮。換言之,各種社會力量無法在議會中透過妥協及議價達成共識(利益整合),長遠而言不利議會及民主的發展。

事實上,沒有了強烈反對聲音的議會未必就是有利政府的議會。由於現時政府並不是由政黨組成(政黨充其量只是社會不同社群的代言人),政府在立法會內並無掌握任何票數,因此每一個議案政府都要進行遊說。這樣不單增加了政府的工作量,而且由於遊說結果不穩定,往往拖慢了政府的施政步伐。


最後更新日期:27-04-01 10:29.(香港時間)